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综合执法论坛|如何理解和把握将行政处罚权下放给乡镇街道行使
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处罚权下放基层,应确保接得住管得好有监督。

2021年7月15日起施行的新《行政处罚法》,将近年来各地行政处罚权下放乡镇街道的改革经验上升为法律制度,具有重要意义。行政处罚是行政机关有效实施行政管理、维护社会秩序的重要手段,与群众生活有着密切联系,对基层治理有着深刻影响。

习近平总书记强调指出:“‘十四五’时期,要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”推动包括处罚权在内的行政执法权限和资源向基层延伸下沉,是统筹推进乡镇街道和城乡社区治理现代化的关键环节,也是强化基层治理能力、夯实国家治理根基的必然要求。

国家治理最坚实的力量支撑在基层,最突出的矛盾和问题也在基层。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央统筹推进全面依法治国和全面深化改革,行政执法领域取得了一系列丰硕改革成果,尤其是深入推进了基层执法体制改革。在前期试点取得显著成效的基础上,中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发《足彩app哪个是正规的推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,要求乡镇街道“整合现有站所、分局执法力量和资源,组建统一的综合行政执法机构,按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权,以乡镇和街道名义开展执法工作,并接受有关县级主管部门的业务指导和监督,逐步实现基层一支队伍管执法。”

近日印发的《中共中央、国务院足彩app哪个是正规的加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步明确要求“增强乡镇(街道)行政执行能力”,“根据本地实际情况,依法赋予乡镇(街道)行政执法权,整合现有执法力量和资源”。此次《行政处罚法》修改和中共中央国务院《意见》印发呈现出高度的系统性、协调性、同步性,充分回应了基层治理的现实需求,为发挥乡镇街道在行政执法领域的统一指挥和统筹协调职能提供了法定依据和坚实保障。

新法确立的行政处罚权下放制度充分落实了改革要求,高度彰显着法治精神。根据新法第24条第1款的规定,行政处罚权下放的决定主体是省、自治区、直辖市;其他主体,如设区的市无权作出决定。可以下放的处罚权仅限于县级人民政府部门的行政处罚权,而不是更高层级的部门权限,也不是县级以上的政府权限。受权主体是乡镇人民政府、街道办事处,而不是别的基层主体。处罚权下放应当满足符合当地实际情况、基层管理迫切需要、乡镇街道能够有效承接等实体性要求,同时应当满足公开决定和定期评估等程序性要求。据此规定,对于符合上述条件的,省、自治区、直辖市应当依法、及时决定下放;对于不符合上述条件的,尤其是街道乡镇执法能力尚不能有效承接的,不应随意下放,而应循序渐进,多措并举提升基层执法能力,待人员储备充分、制度建设完备后,再按照法定程序、步骤和要求进行。省、自治区、直辖市作出处罚权下放决定后,应持续关注被授权主体的权力运行状况,包括执法能力、执法水平等,并开展定期评估。

行政处罚权下放制度坚持问题导向,着眼于破解基层执法难题。长期以来,基层执法队伍存在着执法人员数量、专业素养与实际执法需求不匹配的问题。在前期改革试点中,由于部门权责界限不够清晰、权力下放程度不尽统一,以及实际执法情况较为复杂等原因,使得在具体执法过程中,执法人员在执法对象、执法内容、执法程序、执法方式等方面的认识存在差异,一些领域的行政执法难以进行有效融合。

为此,新法明确要求,承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设,按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督,建立健全行政处罚协调配合机制,完善评议、考核制度。

贯彻落实行政处罚权下放制度,关键是要确保上级权限放得下、乡镇街道接得住,同时还要管得好、有监督。为此要妥善处理上级政府部门和基层执法部门之间的关系,尤其要做好部门职责划转调整工作,确保权责一致、精准下沉、衔接紧密、协调顺畅。在此基础上,还要从强化执法队伍建设和强化执法制度建设两方面协同推进。

就强化执法队伍建设而言,要合理规划、布局、调整基层执法队伍,进一步规范执法人员管理,充分下沉、整合执法人员,盘活存量,优化结构,不断充实一线执法力量。要围绕法治精神和改革要求加强理论学习和业务培训,定期开展执法人员专业培训,定期进行部门轮岗交流,提高执法人员职业素养和专业水平,全面提升执法队伍素质。

就强化执法制度建设而言,一是强化执法协同机制建设。建立健全乡镇街道统一指挥协调机制,以及与县级部门行政执法案件移送及协作机制。尤其要对涉及特定区域调整管辖的有关执法事项和执法部门的职权边界、执法范围等进行明确,理顺街道乡镇与原职权部门之间的关系。二是落实执法评估考核制度。健全执法考核制度,科学合理设计考核指标体系,将考核结果作为行政执法人员职级调整、交流培训、奖励惩戒的重要依据。三是强化执法责任机制建设。要严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任,构建常态化、全覆盖的执法责任追究机制。四是加强执法监督机制建设。通过定期开展案卷评查、执法评估等措施强化内部监督,同时通过健全投诉举报、情况通报等监督渠道强化外部监督和社会监督,尤其是要加强对关键岗位、重点环节的专项监督,确保严格规范文明执法落到实处。


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